这就导致我国执行救济制度的完善基本上处于一种被动和消极的状态。

在分权理论里，由于整体的国家权力是不存在的，被平行分为若干部分，因此不存在在整体上行使国家权力的人，人民也不是行使国家权力的直接主体，而只是行使选择代表人权力的主体，且基于分权原则而无法直接监督行使各个国家权力的公职人员，选举民主成为一种精英民主，由此熊彼特认为分权民主无法逃脱寡头铁律。我们需要在合宪性审查的时候判断国家立法或其他公权力行使是否满足了对某种规范要求的充分保护，以及在体现国家机关之间多个规范要求时需考虑是否保持了这些要求的均衡关系，防止顾此失彼，畸轻畸重。

而这种引入的正当性就在于，如果我们承认国家机关之间的这三种规范关系构成了一种客观法秩序，那么它们就和宪法上的基本权利一样，形成了重大法益，值得宪法保护，只不过这种对国家机构客观价值秩序的保护不能产生主观请求权而已。根据这个原则，从中央来说，主要是加强全国人民代表大会。由此，我们理解民主基础上的集中，集中指导下的民主时，不能认为民主和集中在概念上你中有我、我中有你，这导致民主与集中的概念界限模糊、流动、混同。习近平总书记在多个重要场合，既从执政的角度阐述过民主集中制的重大制度优势，例如民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度，是马克思主义政党区别于其他政党的重要标志，也从治国的角度明确其重要地位，坚持和完善人民代表大会制度，必须坚持民主集中制，我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则，促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象，坚持民主与集中的有机统一，是我们研究这个问题的根本遵循。集中指导民主在宪法解释中虽然不能解释为集中高于民主，但据此价值基准可以解释为集中才能验证民主。

五、相邻规范的体系建构 八二宪法在修订过程中一个重大贡献就是确立了合理分工，相互配合，相互制约的思路，并在此基础上进行规范建构。同时现行宪法也注意多种工作方式并用以提高工作效率，例如规定全国人大常委会由委员长主持会议，以加强领导责任应当说， 在区域协同立法方面， 不少地方把具体的工作已经做在前面，但对协同工作的法理基础以及宪法法律上的空间，却缺乏必要的论证。

例如，早在2006年，东北三省的政府就签订了《东北三省政府立法协作框架协议》。当然，任何行政区划的设计都有利有弊，现在需要总结的是，1982年宪法确立的行政区划在几十年的实践中，究竟有哪些利，有哪些弊，特别是给经济社会发展带来了哪些负面影响？是利大于弊，还是弊大于利？在区域协调发展的大背景、 大趋势下， 原有的行政区划设置对区域协调发展的障碍究竟在哪里？如何妥善处理行政区划与协同立法以及整个区域协调发展的冲突，保持两者之间必要的衔接和科学的适应度？ 这些都是十分重大的问题，需要审慎研究应对。1954年4月27日，中共中央政治局扩大会议通过决议撤销大区一级的党政机关，至10月，各大行政区及其相关党政机关均被撤销。因为区域协调发展必然需要相应的国家机关跨行政区域行使职权，如前面党的十七大报告所提出的，要突破行政区划界限。

这样，设置行政区域，必须以有利于实现中央的统一领导为前提。检索党中央的重要文献资料可以发现，邓小平的上述发展理念直到1984年10月20日，才被党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，以类似表述肯定下来：只有允许和鼓励一部分地区、一部分企业和一部分人依靠勤奋劳动先富起来，才能对大多数人产生强烈的吸引和鼓舞作用，并带动越来越多的人一浪接一浪地走向富裕……鼓励一部分人先富起来的政策，是符合社会主义发展规律的，是整个社会走向富裕的必由之路。

这里的社会主义初级阶段以及有中国特色社会主义理论和现代化建设的表述，当然可以理解为包含了上述邓小平有关先富带动后富、共同富裕的理念，但由于修改后的这一表述内容十分丰富，如果不对其做宪法解释，很难让人理解为包含了地区协调发展的内容。2019年2月，中共中央印发了《中国共产党重大事项请示报告条例》。本地区工作中具有在更大范围推广价值的经验做法和意见建议。区域协调发展内涵丰富，而且在不同的时期，其目标、任务和措施会有很大的不同，但从根本上看， 它要解决的是区域之间经济社会发展的关系问题，而这首先是宪法问题。

4.区域协同立法的方式是什么？法律效力如何？ 由于区域协同立法中，对谁能确定可以协同的区域，以及哪些主体、哪些事项才可以协同，尚缺乏清晰的认识边界和法律边界，所以，区域之间采取什么方式进行立法协同，也必然难以回答。笔者认为，对重大改革于法有据应当一分为二地看待。但是，中央权威是在处理与地方的关系中体现出来的，并且有可能呈现出彼此消长的特点。而针对协调，党的十九大报告明确提出要实施区域协调发展战略,建立更加有效的区域协调发展机制。

为协同立法提供必要的保障，等等。也有跨省市范围不甚明确的区域，比如长三角一体化中的区域，以及中部崛起、西部大开发中的中部区域、西部区域，范围似乎都不甚明确。

这一立法活动，在缺乏相关法律规定的情况下，落实请示报告制度，对于坚持党对区域协同立法的领导，具有重要意义。在这一治理体制下， 党政机关之间法律关系的研究， 基本都是围绕上下级关系、中央与地方关系而进行的， 但显然， 在国家治理的错综复杂的社会关系中， 各级党政机关和其他行使公共管理职能的组织之间的关系，不仅有纵向关系，还有平行的横向关系以及不平行的横向关系。

但长时间以来，各方面对区域协调发展的认识和实践，主要侧重于经济和社会层面，而对宪法法律层面进行的区域协同立法关注不足，对于其中可能遇到的问题，也没有给予足够重视。凡涉及经济特区与其他行政区域的协同立法，由全国人大常委会或者国务院处理为宜。所以，人大常委会主任会议是否适宜通过这样的文件，也是可以讨论的。这个问题下文还将涉及。所以，邓小平在半个月后的11月9日会见意大利客人时，才自信地说：我们党已经决定国家和先进地区共同帮助落后地区。宪法法律对这个问题并没有涉及。

对于行政职权的整合，在行政处罚和行政许可中，是有先例的，即相对集中处罚权和许可权。在社会主义制度下，可以让一部分地区先富裕起来，然后带动其他地区共同富裕。

比如，针对京津冀、长三角、粵港澳大湾区这些跨行政区划的区域协调发展， 遇到具体问题，不仅党中央、国务院可以制定政策，出台较细化的措施（实际上，政策的制定权不仅限于党中央、国务院），全国人大常委会也 可以出台具有政策特点和法律效力的相关决 议，让这些协调发展的区域以多种方式贯彻实施。比如，国务院《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》 提出：着力构建规范透明的法制环境，加强区域立法工作的合作与协调，形成区域相对统一的法制环境。

出台重大举措，特别是遇到新情况新问题且无明文规定，需要先行先试，或者创新举措可能与现行规定相冲突， 需经授权才能实施的情况。这两省一市开展的大气污染防治方面的立法协作，以及三个相关条例对跨省大气污染防治协作的规定，从初衷和内容上看毫无疑问是好的。

在行政区划稳定、社会关系比较清晰稳定的背景下，可以充分运用法律规范进行社会治理。按照1954年宪法的规定，全国人大是我国唯一行使立法权的机关，但现在，我国的立法主体，在地方已经扩大到设区的市一级。而一部分地区先富起来之后怎么办？邓小平在以上这篇讲话中的设想也是明确的，即：一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。在处理公权力行使主体与被监管对象的关系上， 法理的基本要求是，为了保护被监管者（主要是行政相对人） 的合法权益，公权力行使主体应当遵循法无授权不可为的原则。

现在，区域协同立法问题已经日益凸显出来，对此认真加以研究和回答，对于保证区域协同立法以及区域协调发展的整体部署在法治的轨道上进行， 具有重要意义。对一些区域性的立法项目共同研究。

为保证中央权威在任何情况下都不会因地方发展中的不确定因素而出现危机，建议在设区的市一级的行政区域，允许以适当方式协同协作立法，但具体的立法管理由省一级党委和人大及其常委会负责。在整个国家的整体治理结构中，行政区划着眼的更多是政治，应当相对静止，保持安定。

例如，2015年，京津冀三个省市的人大常委会主任会议就分别通过了《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》。在这个体制下，一个行政区域内的人大和政府代表本行政区域人民的意志，可以在纵向的范围内对下级人大和政府进行领导监督，它们行使的职权不能介入横向的其他行政区域，不能代表本行政区域与横向的没有管辖关系的其他行政区域发生宪法法律上的职权关系。

这次修改在宪法序言中增加了三个重要内容：一是科学发展观。综上，如果不对宪法序言加以明确解释，从这三次修改的内容中，要直接得出区域协调发展这一理念和国家根本任务的结论，都是比较勉强的。国务院的这个指导意见，既不是法律也不是行政法规，在法律效力上是存疑的，但它却要求加强长三角区域立法工作的合作与协调，这实际是在人民代表大会制度的体制之外，对长三角地区不同行政区域的人大和政府的职权提出了调整的意见。马克思主义辩证法的基本原理认为， 在经济基础与上层建筑的关系中，上层建筑虽然对经济基础具有重要作用，但最终是由经济基础决定的。

政策可以制定得细一些，发现问题也可以灵活修改。这个问题应当引起重视。

这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。一些地方开展的区域协同立法实践，取得了积极经验，但是否符合宪法法律的规定，值得怀疑。

这个宪法体制的精神是清晰的，没有疑问的。在实践中采取的区域协同措施，也存在几个值得注意的现象： 一是没有一个协同的机关组织明确提出它们的协同措施的宪法法律依据。